Brüssel trägt keine Alleinschuld: Wie Gesetze in der EU entstehen

Ich lebe in Polen, wo die derzeitige Regierung auf die Europäische Union ganz offensichtlich keine großen Stücke hält. Immer wieder hört man hier den Vorwurf, aus Brüssel würde das Land seiner Souveränität beraubt; Brüssel zwinge Polen allerhand Dinge auf, die Land und Menschen Schaden zufügten. Und diese Kritik kommt nicht nur aus Polen. In vielen Ländern – langsam verändert sich mancherorts ein bisschen etwas – wurde und wird der EU oft der Buhmann zugeschoben, wenn ungemütliche Politik rechtfertigt wird. Bei Gesetzen, die bei der Bevölkerung gut ankommen, wird dahingegen oft verschwiegen, dass diese auf EU-Richtlinien aufbauen.

Um zu verstehen, warum die EU wunderbar ist – und warum aber auch nicht – ist es wichtig, in dem Institutionenwirrwarr in Brüssel (und Straßburg. Und Frankfurt. Und Luxemburg.) den Durchblick zu behalten. Nur so kann Kritik an dem angeblichen europäischen Diktat richtig eingeordnet werden.

Von Fröschen und Adlern

Als 1957 die Europäische (Wirtschafts-)Gemeinschaft gegründet wurde, gab es unter den Gründungseltern und Gestalter*innen der ersten Stunde viele gegensätzliche Visionen. Man stritt darüber, wie die vertiefte Kooperation zwischen Frankreich, Westdeutschland, Italien und den Beneluxstaaten im Detail aussehen sollte. Es machte die Sache nicht einfacher, dass noch tief die Wunden, und dass sich daraus ergebende Misstrauen, des 2. Weltkrieges saßen, der immerhin noch keine 15 Jahre zurück lag. Zwischen Skeptiker*innen, die europäische Kooperation grundsätzlich ablehnten und Visionär*innen, die für ein föderalistisches Europa warben, waren alle Meinungen vertreten. Einen Kompromiss, der bis heute die institutionelle Struktur der EU bestimmt, entwickelte der Franzose Jean Monnet.

Monnet war ein überzeugter Europäer, wollte jedoch nicht so weit gehen, einen gemeinsamen europäischen Staat zu erschaffen. Stattdessen setzte er auf einen Mittelweg. Es reiche nicht, so Monnet, in zwischenstaatlichen Gremien Vertreter*innen der Länder diskutieren zu lassen. Mit einer solchen Struktur würden die Länder stets nur ihre Eigeninteressen vertreten. Es brauche zusätzlich dazu auch überstaatliche („supranationale“) Gremien, die die europäischen Gesamtinteressen im Blick behalten. Verbildlicht wird das manchmal mit Fröschen im Tümpel und Adlern in den Lüften. Ein Frosch, der in seinem Tümpel sitzt, wird sich schwer tun, ein ganzes Sumpfgebiet zu überblicken. Stattdessen schert er sich nur um die Belange seines eigenen Gewässers. Es braucht einen Adler mit Weitblick, der einschätzen kann, welche Probleme den ganzen Sumpf betreffen und wie gegenseitige Zusammenarbeit zum gemeinsamen Vorteil ausfallen kann.

Aus den Nationalstaaten nach Brüssel und wieder zurück

Bis heute besteht diese Mischform der europäischen Kooperation. Es gibt zwischenstaatliche Institutionen und supranationale Institutionen. Zu den zwischenstaatlichen Organisationen zählen der Europäische Rat und der Ministerrat der EU. Im Europäischen Rat treffen sich mehrmals im Jahr die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedsstaaten (also Merkel, Macron, Morawiecki und so weiter). In diesem Gremium werden „politische Zielvorstellungen“ zu verschiedenen Themen so lange verhandelt, bis es einen Konsens gibt. Rechtlich bindend sind diese Entscheidungen nicht, werden dann aber an die entsprechenden nationalen Minister*innen weitergegeben, die sich im Ministerrat treffen, um die Prioritäten des Europäischen Rates in Gesetzen zu verankern.

Es ist irreführend, von dem Rat der EU zu sprechen, denn es handelt sich hierbei genau genommen nicht um nur ein Gremium. Stattdessen treffen sich in verschiedenen Zusammensetzungen die Ministerinnen und Minister, um deren Fachbereich es geht. Beim Ausbau des Straßennetzes treffen sich beispielsweise die Verkehrsminister*innen der einzelnen Mitgliedstaaten, wenn es um Außen- und Sicherheitspolitik geht aber die Außenminister*innen. Entscheidungen werden hier mit einer s.g. qualifizierten Mehrheit gefällt. Das heißt, dass eine Mehrheit nicht nur aus 55% aller Minister*innen besteht, sondern dass diese Minister*innen auch mindestens 65% der EU-Bevölkerung vertreten müssen. Alleine kann der Rat jedoch keine Gesetze erlassen – das funktioniert immer in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament.

Das Europäische Parlament, zu dem die Wahlen dieses Jahr im Mai stattfinden, zählt zu den supranationalen Institutionen, genau wie die Europäische Kommission, der Europäische Gerichtshof und die Europäische Zentralbank. Supranational bedeutet, dass hier keine Menschen arbeiten, die durch nationale Wahlen politisch legitimiert sind, sondern durch europäische Wahlen und Auswahlprozesse. Es handelt sich dabei aber natürlich trotzdem um Bürger*innen der verschiedenen 28 (bald 27) Mitgliedsstaaten und es hängt immer vom Individuum ab, ob die Mitarbeiter*innen oder Abgeordnete eher europäische oder eher nationale Interessen im Sinn haben.

Im Europaparlament sitzen 751 Abgeordnete (MEP), die in acht Fraktionen aufgeteilt sind. Diese Abgeordneten werden bei den europäischen Wahlen über nationale Liste in ihrem Heimatland gewählt. Es gibt, auch wenn das zum Beispiel von den Jungen Europäischen Föderalisten immer wieder gefordert wird, keine transnationalen Listen. Einen Anfang in diese Richtung macht die Bewegung Diem25 von Ex-Finanzminister Janis Varoufakis. Die größten Fraktionen im Europaparlament sind die Europäische Volkspartei (EVP), in denen sich Christdemokraten und Konservative treffen (CDU und CSU Abgeordnete gehören im Europaparlament dieser Fraktion an) und die S&D, die sozialdemokratische Fraktion. Diese Fraktionen unterscheiden sich von Parteien in nationalen Parlamenten unter anderem darin, dass es keinen Fraktionszwang gibt – jeder MEP kann also für sich entscheiden, wie er oder sie wählt – und dass es keine europäische Parteimitgliederstruktur gibt. Wie auch – es gibt ja auch keine europäischen Parteien. Vor allem der Mangel an einem europäischen Parteienwesen steht unter Kritik bei Menschen, die – zu Recht – ein Demokratiedefizit der EU bemängeln. In der EU gibt es zwar ein Parlament – die Wahlen und der Wahlkampf dazu finden aber in den verschiedenen statt und es gibt keine nennenswerte europäische Öffentlichkeit. Sowieso lässt sich das Europaparlament nur schwer mit einem nationalen Parlament vergleichen. Zwar arbeiten Abgeordnete in verschiedenen Gremien, Ausschüssen und im Plenum an Gesetzesentwürfen, diese können aber – anders als beispielsweise beim Bundestag – nicht vom Parlament selbst initiiert werden. Das Recht zur Gesetzesinitiative liegt in der EU allein bei der Europäischen Kommission – und die Kommission ist die wahrscheinlich problematischste Institution, wenn es um Demokratie geht.

Mutter und Sorgenkind in einem – die Europäische Kommission

Die bisher erklärten Institutionen zeigen es deutlich: alle Menschen, die durch Prioritätensetzung, Diskussion und Hintergrundarbeit an europäischer Gesetzgebung mitwirken, sind durch nationale Wahlen (die eine Regierung bilden, die dann Regierungschefs und Minister*innen nach Brüssel schickt) oder durch europäische Wahlen auf nationaler Ebene (wo von nationalen Listen Abgeordnete ins Parlament gewählt werden) legitimiert. Am wenigstens noch die MEPs vertreten sie alle (auch) Nationalinteressen des Landes, wo sie nationalen Regierungen oder Parteien angehören.

Anders verhält es sich mit der Europäischen Kommission. Die Kommission ist der große bürokratische Apparat hinter der EU und außerdem die Kontrollinstanz der Union (deswegen wird sie auch „Hüterin der Verträge“ genannt). In der Kommission gibt es verschiedene Generaldirektionen, die vergleichbar mit nationalen Ministerien arbeiten und denen je ein*e Kommissar*in vorsteht. Diese Kommissar*innen werden von den nationalen Regierungen nominiert und müssen dann vom Europäischen Parlament bestätigt werden. Sie sollen in dieser Position jedoch als Europäer*innen arbeiten und nicht ihre nationalstaatlichen Interessen vertreten. So sind also die Kommissar*innen ebenfalls demokratisch legitimiert. Ein großer Teil der Regierungsarbeit findet jedoch in dem der Kommission unterstellten Beamtenapparat statt. Derzeit arbeiten für die Kommission etwa 32 000 Menschen, davon jedoch nicht alle in Brüssel, sondern viele auch in den Auslandsvertretungen in der europäischen Nachbarschaft und der ganzen Welt. Die Kommission hat das alleinige Initiativrecht in der EU, das heißt Gesetzesentwürfe können nur von der Kommission zur Debatte in das Europaparlament und den Rat gegeben werden. Das wird häufig kritisiert. Wenn es um das demokratische Defizit in der EU geht, dann ist häufig die Kommission das Sorgenkind, weil es für den technokratischen Eliteapparat steht, der populistisch ausgeschlachtet anti-europäische Stimmungen in ganz Europa generiert. Dabei ist es auch in nationalen Regierungen üblich, dass den gewählten Abgeordneten Berater*innen zuarbeiten. Wähler*innen wählen Abgeordnete mitsamt der Belegschaft. In der EU ist das deshalb eine Herausforderung, weil in allen Aspekten des Regierens Monnets Mittelweg hochgehalten wird, der letztendlich umfassende Reformen verhindert. So werden die Institutionen letztlich niemandem wirklich gerecht und die europäische Demokratie ist nichts Halbes und nichts Ganzes.

Dass es jedoch so lange dauert, in Europa eine Entscheidung zu treffen, daran trägt nicht der oft monströs erscheinende Beamtenapparat die (Allein)schuld, sondern das Bedürfnis in der EU, es allen Staaten Recht zu machen. Viele Entscheidungen werden nach wie vor mit dem Einstimmigkeitsprinzip gefällt und oft sind es nationale Differenzen, die zum Beispiel im Ministerrat eine zügige Entscheidung verhindern.

Bei aller berechtigten Kritik ist der Vorwurf, dass Brüssel den Ländern Gesetze aufzwinge, schlicht falsch und zeugt nur davon, dass den meisten Menschen in der EU noch nicht klar ist, wie viel Einfluss nationale Wahlen auf die Politikgestaltung in Europa haben. Besonders deutlich wird das an den gescheiterten Gesetzesvorschlägen im Europaparlament, dem europäischsten aller Institutionen: die Vorschläge hier sind oft mutig und fast radikal – scheitern dann aber daran, dass mit den nationalen Minister*innen im Rat ein Kompromiss gefunden werden muss.

In der EU arbeiten – mit fair verteilten Quoten – Bürgerinnen und Bürger aus der ganzen EU. Was aus Brüssel in die Länder zurückkommt ist stets nur so gut, wie der Input und der politische Wille, der aus den Hauptstädten Europas nach Brüssel getragen wird. Für europäische Politik dann vage und abstrakt „Brüssel“ verantwortlich zu machen ist ein fauler Trick, das eigene Politikversagen zu vereiteln.